《中国财政》记者 | 李烝
绩效预算管理是一种强化支出结果导向的预算管理模式，要求花尽量少的资金、办尽量多的实事，是政府绩效管理的重要组成部分。实施绩效预算管理既是保障政府落实施政目标的利器，也是提升国家治理能力和治理水平的有效手段。
近年来，我国绩效预算管理工作扎实推进，不断突破，逐步建立起“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程绩效预算管理机制，实现了绩效管理与预算管理的有机融合，取得了明显成效。
目前，我国绩效预算管理已步入法制化、规范化轨道。党的十八届三中全会提出“透明预算、提高效率，建立现代财政制度”。“透明预算”，就是要逐步实施全面规范的预算公开制度；“提高效率”，就是要推进科学理财和绩效预算管理。这八个字为我国绩效预算管理指明了方向，提出了明确要求。2015年颁布实施的新《预算法》首次明确各级预算应当遵循“讲求绩效”的原则，并对绩效目标管理、绩效评价实施和结果应用、绩效信息公开等做出明确规定，有效提升了绩效预算管理的权威性和约束力。此外，中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》明确提出“推进科学理财和预算绩效管理”；《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》要求“健全预算绩效管理机制”，这些出自中央层面的政策，都进一步明确了绩效预算管理的方向和目标。 在此基础上，财政部制定出台一系列绩效预算管理制度，细化和完善绩效预算管理相关内容，使绩效预算管理工作有章可循。尤其是近两年来，财政部在推进绩效预算管理方面做了大量工作，不断健全全过程绩效预算管理机制，大力推动各项制度规定和改革措施扎实落地，取得了一系列突破性进展。
实现绩效目标管理全覆盖。绩效目标是绩效预算管理的龙头，是建设项目库、编制部门预算、实施绩效监控、开展绩效评价等的基础和依据。2016年中央部门预算编制中，财政部要求中央部门所有一级项目、二级项目均编报绩效目标。同时，对中央部门2024个一级项目绩效目标进行逐一审核、修改完善，初步建立了比较全面的绩效指标体系。在下达2016年中央部门预算时，首次将专用一级项目的绩效目标及指标同资金一并批复，2017年，继续明确绩效目标与预算资金“同步申报、同步审核、同步批复”的预算管理模式，将153个中央部门（不含5个涉密部门）全部2120个一级项目绩效目标随部门预算资金同步批复。在此基础上，逐步将绩效目标管理范围从一般公共预算拓展到政府性基金预算和国有资本经营预算，基本上实现了中央部门项目支出全覆盖。于此同时，在分配下达中央对地方专项转移支付时，将区域绩效目标同步下达地方，或要求地方在收到资金后及时确定本区域绩效目标并向中央备案。强化绩效目标管理，相当于财政部代表中央政府与各部门各地区签订了一份“目标责任书”，将“花钱”与“办事”有机结合，有利于增强其责任和效率意识。开展绩效目标执行监控。绩效监控是全过程绩效预算管理的关键环节，2016年财政部选取水利部、银监会、审计署、中组部等15个中央部门开展绩效目标执行监控试点，2017年进一步将试点范围扩大到所有中央部门，要求各部门对照年初绩效目标，及时反馈项目支出绩效目标执行情况，跟踪查找项目执行中资金使用和业务管理的薄弱环节，及时弥补管理“漏洞”，纠正绩效目标执行偏差。实现项目支出绩效自评全覆盖。绩效自评是资金使用单位对预算绩效目标完成情况的信息反馈，是全过程绩效预算管理的重要组成部分，有利于弥补财政资金监管“短板”，推动预算管理方式创新。2016年，财政部印发《关于开展中央部门项目支出绩效自评工作的通知》，要求部门在2016年度预算执行完成后，组织对所有一级项目、二级项目开展绩效自评，确保绩效自评覆盖率达到100%。同时，做好自评结果的审核与总结工作，按照不低于本部门项目支出总金额50%的比例，随同中央部门决算上报部分一级项目绩效自评结果。通过部门绩效自评，建立起较为完善的部门自我监督、自我管理的机制，使绩效评价做到全面覆盖、全面开花。建立完善重点绩效评价常态化机制。重点绩效评价是绩效预算管理的核心环节。为回应社会关切，充分发挥绩效评价作用，从2016年开始，财政部建立起重点民生政策和重大专项支出绩效评价常态化机制，每年选择部分党中央和国务院重视、社会关注度高、资金规模大、政策持续时间长的中央部门项目，以财政部为主体开展重点绩效评价。2016年重点绩效评价项目为25项，涉及资金3092亿元；2017年进一步扩大到35项，涉及资金3786亿元。据财政部相关负责人介绍，这些项目主要涵盖三类：一是农业、教育、社保、环保等重点民生领域支出，如大豆和棉花目标价格补贴、储备肉和储备糖政策、农业综合开发高标准农田建设、农机购置补贴、草原生态保护补助奖励政策、师范生免费教育政策、支持学前教育发展资金、就业补助资金、大气污染防治资金等。二是支持供给侧结构性改革的部分重点专项资金，如普惠金融发展专项资金、工业转型升级资金、外经贸发展专项资金、超导电子器件应用基础研究等。三是部分航空、航天、核工业等重点军工领域资金和武警消防部队的应急抢险救援装备物资储备费等。重点绩效评价是对重点民生政策和重大专项支出的全方位“业绩体检”和“有效诊疗”。为了保证评价的客观性、公正性和专业性，重点绩效评价由财政部预算评审中心和驻各地财政监察专员办事处为主实施，同时还聘请了有关领域专家、第三方机构参与。在评价过程中，财政部会同相关部门围绕项目投入、管理、产出、效果四个方面精心设计绩效评价方案，从产出数量、质量、成本、时效、经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、服务对象满意度等多个维度建立评价指标体系，运用资料分析、专家论证、现场调研、访谈、问卷调查等方法，按照成本、效率、效益等原则对项目上年度预算执行效果开展量化评估，对项目实施成效及存在问题进行剖析，并给出具体的改进建议。
绩效信息公开力度逐步加大。绩效信息公开是绩效评价结果应用的有力抓手。2016年，在向全国人大常委会提交2015年中央决算报告时，首次将教育部师范生免费教育政策、中央财政草原生态保护补助奖励政策等涉及重点民生领域的5个项目和政策绩效评价报告，作为2015年中央决算参阅资料提交全国人大常委会，并积极组织和推动中央部门决算中的绩效评价结果公开，受到舆论和社会公众广泛好评。今年绩效公开的范围进一步扩大，随同2017年中央预算草案，将66项中央对地方专项转移支付整体绩效目标报送全国人大财经委参阅。在2017年中央部门预算草案中，将10个部门的10个重点项目绩效目标和指标随同项目文本提交全国人大常委会审议，并要求有关部门随同部门预算向社会公开。在组织对部门自评结果进行审核的基础上，选取99个中央部门的111个一级项目绩效自评结果随同2016年部门决算草案提交全国人大常委会审议，并要求其随同决算公开。在中央财政的带动和指导下，近两年各地绩效预算管理改革步伐加快，部分地区成效明显。随着全过程绩效预算管理的推进，近年来“花钱问效、无效问责”的理念逐渐深入人心，各地积极建立并完善了绩效管理制度体系，不断扩展绩效目标管理覆盖范围，着力提升绩效评价水平，在提高财政资金使用效益、增强预算透明度等方面发挥了重要作用。河北省以规范的绩效预算管理结构为基础、预算项目为载体、绩效管理为主线，探索建立全过程绩效管理新机制。2016年，河北省研究制定了省市县三级通用，涵盖部门职责、工作活动、预算项目三个层级的《部门职责—工作活动绩效目标指标体系》和《项目支出绩效指标框架体系》，共包括4644个绩效指标、12660个评价标准，全面规范、公开透明的政府预算管理制度体系初步形成。北京市以“绩效评价”为工作重心，市级部门累计评价项目两千余个、资金达五千亿元，除临时机构和涉密单位以外，目前已覆盖所有市级预算部门。2017年开始，北京市196个市级预算部门均主动公开了本部门资金规模在500万以上项目的绩效目标，自觉接受外部监督，受到了社会公众和媒体的高度关注。四川省财政致力于筑牢绩效预算管理制度基石，着力构建层次清晰、相互衔接的“1+N”制度体系，确保全省绩效预算管理改革有规可循、有章可依，其中“1”即出台了《四川省财政绩效管理五年规划（2016—2020年）》，“N”即从制度办法、操作规程、工作细则三个层次，完善绩效管理制度体系，规范指导绩效管理改革。中国财政科学研究院副院长白景明认为，我国绩效预算管理已进入新的发展阶段，但当前绩效预算管理也依然面临着一系列改革难点，需进一步加大推进力度，如绩效预算管理工作的推进参差不齐，应建立激励与执行相融机制，将绩效管理和政府治理相结合，绩效信息分析、传递等领域的技术手段也有待突破，绩效管理的个性指标和标准需进一步深入研究。下一步，财政部将继续巩固绩效目标管理全覆盖的成果，进一步提升各部门项目支出及中央对地方专项转移支付绩效目标及指标编报质量，逐步建立健全分领域绩效目标指标体系。继续扩大绩效目标执行监控范围，扩大以财政部为主体开展重点绩效评价的范围，加大绩效评价工作力度，督促中央部门提高项目绩效自评质量，正向引导资金使用单位自觉提升管理水平。同时，将绩效评价结果作为政策调整、预算安排和改进管理的重要依据，并积极推进绩效信息向人大报告并向社会公开。
原载《中国财政》2017年第17期
